行政法規

行政法規，是國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，按照有關程序制定發佈的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規的總稱。行政法規以憲法和法律為依據，其效力高於地方性法規、規章和有普遍約束力的行政決定、命令。現行《中華人民共和國憲法》第89條規定，制定行政法規是國務院的職權之一。1987年經國務院批准公佈的《行政法規制定程序暫行條例》，對於規範行政法規的制定起了積極作用。

制定

《立法法》和《行政法規制定程序條例》，是目前規範行政法規制定行為的主要根據。影響行政法規法律效力的主要法律問題，是制定權限、制定程序和監督程序。

制定權限

制定權限，是關於制定行政法規必須具備的條件和可以對什麼事項作出規定的制度。

在制定條件方面，國務院制定行政法規應當以憲法和法律為根據。為了理解這裡的「根據」原則，可以與地方人大制定地方性法規的情形進行比較。省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。因此，制定地方性法規的前提條件是所謂「不抵觸」上位規則原則，而國務院制定行政法規則必須以上位規則為根據，即所謂「根據」原則。這種憲法和法律的「根據」，既可以是憲法或者法律對具體事項的規定，也可以是憲法或者法律對有關事項的一般性規定。在行政法規的規定事項方面，有以下三個方面：

第一，執行具體法律規定事項，即為執行法律的規定需要制定行政法規的事項。

例如，《行政處罰法》第63條規定：本法第46條罰款決定與罰款收繳分離的規定，由國務院制定具體實施辦法。為執行行政處罰法的規定，1997年國務院公佈了《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》的行政法規。

第二，實施憲法規定職權事項，即《憲法》第89條規定的國務院行政管理職權的事項。

這裡有兩點需要明確：

首先，必須屬於行政管理事項，行政法規不得規定其權限範圍以外的事項；
其次，必須尊重全國人大及其常委會的專屬立法權，行政法規不得將屬於全國人大及其常委會的專屬立法事項納入自己的規定事項。

第三，全國人大授權事項。

應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院可以根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定行政法規。但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項不得授權。授權決定應當明確授權的目的和範圍。

主條目：授權立法

對於授權法規，國務院負有幾項重要義務：

應當嚴格按照授權決定行使被授予的權力，不得將被授予的權力轉授給其他機關，例如，不得將這一授權再轉授給國務院部門制定規章；
根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案；
應當在授權期限屆滿的6個月以前（授權的期限不得超過5年，授權決定另有規定的除外），向授權機關報告授權決定實施的情況，並提出是否需要制定有關法律的意見；
需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定；
授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。法律制定後，相應立法事項的授權終止。

制定程序

國務院制定行政法規，需要經歷立項、起草、審查、決定與公佈、解釋程序。

（一）立項

立項是決定進行行政法規制定工作的程序，它解決國務院是否應當就特定行政管理事務制定行政法規的問題，是行政法規制定程序的第一個環節。行政事務複雜多變，哪些事情需要制定行政法規，在什麼時間制定行政法規，需要對其必要性、可行性和及時性作出判斷，這就是立項要解決的問題。

立項由國務院依職權決定，國務院於每年年初編制本年度的立法工作計劃。國務院法制機構負責擬訂國務院年度立法工作計劃，擬訂立法工作計劃有兩個來源：一是國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當於國務院編制年度立法工作計劃前，向國務院報請立項。國務院有關部門報送的行政法規立項申請，應當說明立法項目所要解決的主要問題、依據的黨的路線方針政策和決策部署，以及擬確立的主要制度。二是國務院法制機構應當向社會公開徵集行政法規制定項目建議。國務院法制機構應當根據國家總體工作部署，對行政法規立項申請和公開徵集的行政法規制定項目建議進行評估論證，突出重點，統籌兼顧，擬訂國務院年度立法工作計劃，報黨中央、國務院批准後向社會公佈。國務院年度立法計劃中的法律項目應當與全國人民代表大會常務委員會的立法規劃和年度立法計劃相銜接。

列入國務院年度立法工作計劃的行政法規項目應當符合下列要求：貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，適應改革、發展、穩定的需要；有關的改革實踐經驗基本成熟；所要解決的問題屬於國務院職權範圍並需要國務院制定行政法規的事項。

對列入國務院年度立法工作計劃的行政法規項目，承擔起草任務的部門應當抓緊工作，按照要求上報國務院；上報國務院前，應當與國務院法制機構溝通。國務院法制機構應當及時跟蹤瞭解國務院各部門落實國務院年度立法工作計劃的情況，加強組織協調和督促指導。

國務院年度立法工作計劃在執行中可以根據實際情況予以調整。

（二）起草

起草是提出行政法規初期方案和草稿的程序，它是審查和決定程序的基礎。

起草工作機構。

起草工作由國務院組織，可以通過年度立法工作計劃，確定由國務院的一個或者幾個部門承擔具體起草工作，也可以確定由國務院法制機構起草或者組織起草。不過，為防止立法出現部門化，重要行政管理的行政法規草案應由國務院法制機構組織起草。

起草要求。

起草行政法規應當遵循基本要求：

貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，符合憲法和法律的規定，遵循立法法確定的立法原則。
制定政治方面法律的配套行政法規，應當按照有關規定及時報告黨中央。制定經濟、文化、社會、生態文明等方面重大體制和重大政策調整的重要行政法規，應當將行政法規草案或者行政法規草案涉及的重大問題按照有關規定及時報告黨中央。
弘揚社會主義核心價值觀。
體現全面深化改革精神，科學規範行政行為，促進政府職能向宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等方面轉變。
符合精簡、統一、效能的原則，相同或者相近的職能規定由一個行政機關承擔，簡化行政管理手續。
切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，在規定其應當履行的義務的同時，應當規定其相應的權利和保障權利實現的途徑。
體現行政機關的職權與責任相統一的原則，在賦予有關行政機關必要的職權的同時，應當規定其行使職權的條件、程序和應承擔的責任。

聽取意見。

行政法規在起草過程中，起草部門應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。涉及社會公眾普遍關注的熱點難點問題和經濟社會發展遇到的突出矛盾，減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務，對社會公眾有重要影響等重大利益調整事項的，應當進行論證諮詢。聽取意見可以採取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式。起草行政法規，起草部門應當將行政法規草案及其說明等向社會公佈，徵求意見，但是經國務院決定不公佈的除外。向社會公佈徵求意見的期限一般不少於30日。起草專業性較強的行政法規，起草部門可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委託有關專家、教學科研單位、社會組織起草。

工作協調。

起草行政法規，起草部門應當就涉及其他部門的職責或者與其他部門關係緊密的規定，與有關部門充分協商，涉及部門職責分工、行政許可、財政支持、稅收優惠政策的，應當徵得機構編制、財政、稅務等相關部門同意。

重大決策。

起草部門對涉及有關管理體制、方針政策等需要國務院決策的重大問題提出解決方案，報國務院決定。

送審稿的報送。

首先是送審稿的簽署。報送應當由起草部門主要負責人簽署。幾個部門共同起草的，應當由該幾個部門主要負責人共同簽署。其次是一併報送的事項。起草部門將行政法規送審稿報送國務院審查時，應當一併報送行政法規送審稿的說明和有關材料。行政法規送審稿的說明應當對立法的必要性，主要思路，確立的主要制度，徵求有關機關、組織和公民意見的情況，各方面對送審稿主要問題的不同意見及其協調處理情況，擬設定、取消或者調整行政許可、行政強制的情況等作出說明。有關材料主要包括所規範領域的實際情況和相關數據、實踐中存在的主要問題、國內外的有關立法資料、調研報告、考察報告等。

（三）審查

1．審查機構和審查內容。

審查的對象是報送國務院的送審稿，審查的目的和工作結果是在對送審稿修改的基礎上，形成行政法規草案和對草案的說明。

負責審查的機構是國務院法制機構。國務院法制機構的審查內容有：（1）是否嚴格貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，是否符合憲法和法律的規定，是否遵循立法法確定的立法原則；（2）是否符合起草要求；（3）是否與有關行政法規協調、銜接；（4）是否正確處理有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見；（5）其他需要審查的內容。

2．徵求意見和協調意見。

徵求意見包括髮送徵求意見、向社會公佈、實地聽取和論證諮詢。發送徵求意見的對象，是國務院有關部門、地方人民政府、有關組織和專家。向社會公佈，是將行政法規送審稿或者修改稿及其說明等向社會公佈，徵求意見。向社會公佈徵求意見的期限一般不少於30日。實地聽取，是對行政法規送審稿涉及的主要問題，到基層進行實地調查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見。行政法規送審稿涉及重大利益調整的，國務院法制機構應當進行論證諮詢，廣泛聽取有關方面的意見。論證諮詢可以採取座談會、論證會、聽證會、委託研究等多種形式。行政法規送審稿涉及重大利益調整或者存在重大意見分歧，對公民、法人或者其他組織的權利義務有較大影響，人民群眾普遍關注的，國務院法制機構可以舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見。

協調意見，是對主要制度、方針政策、管理體制、權限分工等有不同意見的，由國務院法制機構進行協調，力求達成一致意見。對有較大爭議的重要立法事項，國務院法制機構可以委託有關專家、教學科研單位、社會組織進行評估。經過充分協調不能達成一致意見的，國務院法制機構、起草部門應當將爭議的主要問題、有關部門的意見以及國務院法制機構的意見及時報國務院領導協調，或者報國務院決定。

3．審查處理。

緩辦和退回。可以緩辦或者退回有關部門的情形是：制定行政法規的基本條件尚不成熟或者發生重大變化的；有關部門對送審稿規定的主要制度存在較大爭議的，起草部門未徵得機構編制、財政、稅務等相關部門同意的；未按照《行政法規制定程序條例》有關規定公開徵求意見的；上報送審稿不符合《行政法規制定程序條例》第15條、第16條、第17條規定的。

形成草案。國務院法制部門在認真研究各方面意見，與起草部門協商後，對行政法規送審稿進行修改，形成行政法規草案和對草案的說明。

提請審議。行政法規草案由國務院法制機構主要負責人提出提請國務院常務會議審議的建議；對調整範圍單一、各方面意見一致或者依據法律制定的配套行政法規草案，可以採取傳批方式，由國務院法制機構直接提請國務院審批。

（四）決定與公佈

1．行政法規草案的審議和審批。行政法規草案由國務院常務會議審議，或者由國務院審批。國務院常務會議審議行政法規時，由國務院法制機構或者起草部門做說明。

2．行政法規的簽署公佈。國務院對行政法規草案提出審議意見後，由國務院法制機構對行政法規草案進行修改形成草案修改稿，報請總理簽署國務院令公佈施行。簽署公佈行政法規的國務院令應當載明該行政法規的施行日期。

不過，有關國防建設的行政法規，可以由國務院總理、中央軍事委員會主席共同簽署國務院、中央軍事委員會令公佈。

行政法規簽署公佈後，及時在國務院公報和中國政府法制信息網以及在全國範圍內發行的報紙上刊載。在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。國務院法制機構應當及時彙編出版行政法規的國家正式版本。

3．施行日期與備案。行政法規應當自公佈之日起30日後施行。但是涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公佈後不立即施行將有礙行政法規施行的，可以自公佈之日起施行。

行政法規在公佈後的30日內由國務院辦公廳報全國人民代表大會常務委員會備案。

解釋

1．行政法規有下列情形之一的，由國務院解釋：（1）行政法規的規定需要進一步明確具體含義的；（2）行政法規制定後出現新的情況，需要明確適用行政法規依據的。

有權向國務院提出行政法規解釋要求的，是國務院各部門和省、自治區、直轄市人民政府；國務院法制機構研究擬訂行政法規解釋草案，報國務院同意後，由國務院公佈或者由國務院授權國務院有關部門公佈；行政法規的解釋與行政法規具有同等效力。

2．屬於行政工作中具體應用行政法規的問題的解釋。省、自治區、直轄市人民政府法制機構以及國務院有關部門法制機構請求國務院法制機構解釋的，國務院法制機構可以研究答覆。其中涉及重大問題的，由國務院法制機構提出意見，報國務院同意後答覆。

修改與廢止

行政法規的修改、廢止程序適用《行政法規制定程序條例》的有關規定。行政法規修改、廢止後，應當及時公佈。

擬訂國務院提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會審議的法律草案，參照《行政法規制定程序條例》的有關規定辦理。

國務院可以根據全面深化改革、經濟社會發展需要，就行政管理等領域的特定事項，決定在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用行政法規的部分規定。

國務院法制機構或者國務院有關部門應當根據全面深化改革、經濟社會發展需要以及上位法規定，及時組織開展行政法規清理工作。對不適應全面深化改革和經濟社會發展要求、不符合上位法規定的行政法規，應當及時修改或者廢止。

國務院法制機構或者國務院有關部門可以組織對有關行政法規或者行政法規中的有關規定進行立法後評估，並把評估結果作為修改、廢止有關行政法規的重要參考。

監督程序：改變或撤銷

全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規。行政法規有下列情形的，可以由有權機關予以改變或者撤銷：

超越權限的；
違反上位法規定的；
違背法定程序的。

提出的程序是：中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查，提出意見。其他的國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民，認為行政法規同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會提出進行審查的建議，由常委會的工作機構進行研究，必要時送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

全國人大法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會審議決定。